加快“园区”建设　 构建发展平台

　　　  ----“解放思想、先行先试，加快‘两个先行区’建设”主题实践活动重点调研课题

　　　　　　　　　　　 龙岩市对外贸易经济合作局课题组

一、 “园区”的现状及特点

1、现状（采用2007年数据）

表一、省级开发区（工业园区）基本情况

表二、乡镇工业集中区基本情况

2、特点

（1）已形成各县（市、区）产业布局的基本平台

项目基本落地在“园区”。“园区”也逐步呈现出各自特色，龙岩经济开发区以机械电子为主，新罗区以机械为主，长汀以纺织、机电产业为主，上杭以铜产业加工为主，连城的化工产业有所集聚，这就使我市“10+3”产业在各县（市、区）的布局有所侧重。

（2）招商引资的落脚点

“园区”的设立，有利于土地的成片开发，有利于基础设施的建设投入，有利于形成产业集聚（如机械产业、纺织产业），因而对于产业规模化及产业链的形成具有重要的意义。所以“两区”必然成为招商引资的落脚点。

（3）形成城镇建设的新组成部分

“园区”的设立，具有交通便利且靠近城市或乡镇的优势，因此，企业增加、人气旺盛，带动多种社区的形成，逐步形成城镇建设的新组成部分。有利于城乡一体化建设，并扩大城市的辐射力，从而聚集经济力和人气，扩大城区范围，消除城乡差别。

（4）“园区”互为补充，形成不同层面并存的发展区域

开发区（工业园区）规划面积大，起点高。主要集中在城区周边，在管理和经营体制上主要由县（市、区）财政投入，而且都已纳入省级开发区（工业园区）。

乡镇工业集中区起点较低，主要集中在交通便利的乡镇，在管理和经营体制上有由县财政投入为主的（如新罗区的雁石、长汀的策武、河田、漳平的西元等），也有由乡镇为主负责的（如新罗的适中、上杭的南阳、连城的庙前、长汀的涂坊等）。这样就出现乡镇工业集中区的平台建设有快有慢，有的基础设施投入少，还未开发（如适中、涂坊），有的停留在设立乡镇工业集中区前的状态而设区后进展不明显（如南阳），而有的则轰轰烈烈（如雁石、西元）。

（5）、各县（市、区）乡镇工业集中区发展形成新格局

我市首期启动的的乡镇工业集中区为15家，但由于乡镇工业集中区的设立与各县（市、区）的经济发展需求及交通条件的改善等诸因素相关，因此，各县（市、区）纷纷创立了新的乡镇工业集中区，据不完全统计，各县（市、区）新设立的乡镇工业集中区还有：新罗的龙门工业集中区，永定的城郊工业集中区、金丰工业集中区，上杭的庐丰工业集中区、湖洋工业集中区，漳平的和平工业集中区、芦芝工业集中区等，乡镇工业集中区的发展结合各县（市、区）的经济发展需求和产业布局，成为经济开发区（工业园区）的重要组成部分而形成新格局。

此种状态，就形成项目入驻也分为不同层面，大项目一般入驻开发区（工业园区），中小项目不少则入驻乡镇工业集中区，从目前经济发展水平看，这种不同层面互为补充的局面还有存在的一定的合理性。

二、目前“园区”建设存在的问题探讨

（一）产业定位不突出

1、“园区”的产业定位尚不十分突出，各县（市、区）之间存在需同化现象，如机械、纺织、竹木加工等。新罗龙州工业园区以机械为主，上杭工业园区以铜加工为主较为突出，长汀经济开发区以纺织服装业为主，目前也进驻一些机械企业，但大多数的产业定位并不清晰，尤其是各个功能区的划分无法到位，不同类型的企业都交错分布，难以形成地理意义上的产业集聚区。而乡镇工业集中区由于设立时间短、开发面积小、入驻企业少，更难以划分不同的产业功能区。

2、产业规模不到位，尤其体现在建区之初，只要有项目都往园区放，缺乏主导产业，缺乏规模产业，先求量的拓展，因此存在引进项目小、产品档次低、技术含量低、投资回报低的现象。在土地稀缺的山区，不注意该问题，则今后的项目土地置换会增加很多麻烦，从而使单位土地产出率难以提高，而且，在技术水平、耗能、环保等方面也难以出彩。

（二）管理体制与运作机制的选择难

1、管理体制如何定位

目前，“园区”的管理体制定位不明确，定位较明显的“两区”主要以政府派出机构为主，尤其是开发区（工业园区），所成立的管委会基本上定级别、定编制，实现“小政府”的管理体制，更为完整的如市开发区，管委会包括了土地、工商、税务、财政、公安等部门，构成一个基本可独立运作的政府式机构，有的则设立管委会但和其他部门共同管理的如漳平、上杭等，但乡镇工业集中区则差别很大，有的县由县里统一设乡镇工业集中区管委会（如永定），有的县则部分由县级管，部分由乡镇管（如新罗区），有的纳入县开发区（工业园区）（如长汀古城），有的由乡镇自行管理，这部分由乡镇自行管理的乡镇工业集中区，则在机构上难以定位，临时抽调人员参与管理。

为了管理方便，不少“园区”又设立了公司化运作的机构（如龙岩经济开发区），一套人马、两块牌子。但在实际运作方面，公司化运作主要体现在对外签订有关经济合同方面，管理服务方面则难以奏效。

因此，到底是设立“小政府”还是实行公司化运作，还是二者合一，需要探讨。

2、运作机制如何定位

目前“园区”的运作机制，尤其是乡镇工业集中区的运作机制存在县级统一管理（如永定）：县管与乡镇管共存（新罗、长汀、连城、武平等）的运作机制。从调动积极性的主观意见出发，县乡共管的运作机制似乎有利于统分结合。但问题在于，由乡镇管理乡镇工业集中区，由于受人才、资金及办事的难易度（如土地征用）的制约，很难有所起色。运作机制存在的问题，与对乡镇工业集中区的理解可能有一点关系。认为乡镇工业集中区是把乡镇工业统一集中在一个地方办，而乡镇工业是以乡镇管理为主。实际上，乡镇工业集中区应该是把工业项目集中放到投资条件较好的乡镇去办，有利于县城经济的布局和充分发挥县城经济的优势。

（三）规划与建设实施问题

从规划与建设实施方面看，开发区（工业园区）比乡镇工业集中区做得好一些，原因在于：（1）开发区（工业区）是省级开发区，定位较高；（2）由县政府派出机构管理运作，县财政投入较有保障；（3）建设发展时间较长，规划与建设实施较到位；（4）主要布点于城市周边，投资环境相对优越一些，对投资者的吸引力较大。而乡镇工业集中区普遍存在以下问题：

其一、规划编制不到位
　　我市乡镇工业集中区大多是在原有块状经济的基础上发展起来的，具有一定的“天然性”和“自发性”，规划相对滞后。一是规划不完善，有的县只是简单划地开工，没有将工业集中区纳入县域城镇总体规划，也没有编制详细的开发建设规划。有的虽然编制了规划，但仅仅局限于路网、供电、供水等基础建设规划。尤其是交由乡镇负责开发的工业集中区，更谈不上规划编制。二是规划不科学，开发面积大，但区块过多过散，不符合集约生产的要求；产业布局不合理，违背安全生产与环境保护要求。三是规划不协调，工业区规划与县域总体规划和土地利用总体规划不相衔接，规划区内存在大量农保田需加以调整，但怎么调不明确。一些相邻乡镇的规划各自为政，没有统筹兼顾，特别是对配套设施缺乏共建意识。四是规划难执行。工业集中区的项目开发建设由于土地征用要按项目报批，所以无法按规划的区域布局，致使规划形同虚设。
　　其二、配套建设投入不足
　　工业集中区内路桥、给排水、污水集中处理等基础设施建设相对落后，许多还停留在依托现有交通干线发展“公路经济”的粗放阶段，环境设施的完善度和品位档次还有较大的差距。通过县财投入的乡镇集中区基础设施建设速度进展较快，如新罗雁石、永定高陂、坎市，上杭蛟洋，漳平西元等，而依托乡镇自行管理、自行投入的集中区，如新罗的适中工业集中区，由于财力有限，进展缓慢，基础设施不完善，入区项目不多，没有很好发挥作用。　　

其三、土地利用效率不高
　　一些乡镇工业集中区建设，短期行为比较明显，为完成招商引资任务，片面追求数量，放松准入门槛，宝贵的土地资源被一些低水平、高能耗、有污染的项目所挤占，影响了中长期发展。集中区建设用地供需矛盾较大，用地管理问题较多，一方面各地集中区用地计划难以满足集中区发展需要，工业用地征地难，土地已成为集中区发展的主要制约因素之一。部分工业集中区由于受高速公路征地和物价上涨等因素的影响，征地成本越来越高，农民对土地的依赖情结和对工业征地的不理解，使征地难度大大加大。另一方面圈而不用的现象普遍存在，单层厂房和非工业性设施占地比例偏大，单位土地产出效率不高。

因此，要发挥“园区”的效用，就要抓紧解决规划与建设实施不配套的问题。

（四）各县（市、区）“园区”发展不平衡

作为经济发展的基本平台，产业的落脚点，各县（市、区）经济发展状况与“园区”建设及效用的发挥存在不平衡状况，一是各县（市、区）之间经济发展水平的不平衡，二是各县（市、区）“园区” 之间的不平衡。

以开发区（工业园区）企业销售收入规模情况为例：

龙岩经济开发区43亿元;

龙州工业园区 30.6亿元；永定工业园区6.2亿元；

上杭工业园区40.19亿元；武平工业园区4.98亿元；

长汀经济开发区71亿元；连城工业园区 1.05 亿元；

漳平工业园区42 亿元。

以乡镇工业集中区产值规模情况为例：

新罗区雁石3亿元、适中 0 亿元；

永定县高陂5.1亿元、坎市4.8亿元；

上杭县蛟洋5.5亿元、南阳6.5亿元；

武平县岩前2亿元、十方1.2亿元；

长汀县策武2.35亿元、河田2.89亿元、涂坊2亿元、古城1.213亿元；

连城县朋口2.03亿元、庙前8亿元；

漳平市西元 0 亿元。

从第一种不平衡看，各县（市、区）开发区（工业园区）当前的产出规模差距明显，说明有的开发区（工业园区）入驻企业偏少，成效不突出；从第二种不平衡看，大部分县（市、区）基本上呈现开发区（工业园区）企业销售收入远远大于乡镇工业集中区的情况，说明乡镇工业集中区能够作为开发区（工业园区）的配套发挥作用，开发区（工业园区）不论从管理层次、开发规模、资金投入、对项目入驻的吸引力等方面明显处于主导地位，这与园区开发的初衷及实际情况是较吻合的，而有的县则工业园区企业销售收入与乡镇工业集中区的规模相当甚至更少的情况，说明作为省级开发区（工业园区）的设立尚没有很好得发挥主体带动作用，这对于产业优势格局的形成及对县域经济的辐射与拉动作用的发挥是有负面影响的。

这种发展不平衡的状况，固然与基础条件如地理位置、交通、资源因素等有关系，要改变这种不平衡状况，需要各县（市、区）明确定位，突出产业，营造优势，构建良好投资环境，积极开展招商引资，同时充分发挥民营资金的积极性，因此，打造优势“园区”更为必要。这是一种互动的关系，如“园区”的企业多，效益好，更吸引投资者；反之则非良性循环。

三、促进“园区”发展建议

（一）管理体制与运作机制的定位

1、管理体制的优化

（1）设立“小政府”有其合理性

各县（市、区）可以派出管委会作为“园区”的管理体构，必须定岗定编定位，这是目前管理最有效的模式，理由是：其一土地是国有的，征地工作由政府办更有效率；其二基础设施投入大，只有政府先作出前期投资才有可能成片开发；其三有利于土地资源的分配；其四是政府管理的社会性，有利于把“园区”这样的“小社会”纳入法制轨道。

（2）成立公司作为辅助管理方式

作为开发区建设，毕竟是经济运作行为，因此，行政式的管委会往往在很多方面不能作为经济实体行使经济权力，如与投资商签定土地使用权转让合同，这就有必要成立公司成为一个经济实体行使相关的经济权力，这是必要的辅助管理方式。

2、建设“园区”由县（市、区）统一运作，尤其是乡镇工业集中区，不要放到乡镇去开发管理，因为乡镇目前确实没有这种开发能力：由县级统一运作，有利于合理布局，梯度开发、重点突破。当然，是采取“园区”只设一个管委会还是开发区（工业园区）和乡镇工业集中区分开设立管委会，则可由各县（市、区）根据运作效率和可行性自行安排。但有一个问题不能忽视的是：对于乡镇工业集中区，由于未经获准为“省级开发区（工业园区）”，因此，乡镇工业集中区若要挂牌成立管委会，则存在政策上的障碍（永定的坎市工业集中区管委会挂牌则为有关部门所不允许），若是以开发区（工业园区）的延伸挂牌，同样因开发区（工业园区）已批面积的制约而存在政策上的障碍。所以，建议在县里成立类似园区管委会的机构，在运作上以项目集中建设的名义发展乡镇工业集中区，待条件成熟时再申报省级工业园区为妥。

（二）“园区”要突出产业定位

1、“园区”要明确产业定位

“园区”要成为区域经济的主体，就必须有明确的产业定位。这种产业定位，不求千篇一律，而是要因地制宜，各有千秋，有条件的“园区”还应建设成示范“园区”，这种示范“园区”要体现三个方面的内容：一是要成为高新企业集聚区，二是要成为品牌企业集聚区，三是要成为出口企业集聚区。当然，要成为这种示范“园区”，其发展水平就高，目前就相关条件而言，当以龙岩经济开发区较有可能，尤其是以中国龙工为龙头的机械产业，集聚了龙工、新龙马、畅丰车桥等知名企业，在全市机械产业的发展过程中发挥了重要作用。

各县（市、区）“园区”的产业定位，要借鉴示范“园区”的要求，有了这种要求，对入“园区”企业才能有所选择，从而在实现“选资”的同时促进各县（市、区）“园区”乃至县域经济产业结构的优化。

2、各县（市、区）要根据自身人力、技术、资源、资金配套能力，交通条件等经济要素的相互协调能力情况为打造优势产业定位。建议各县（市、区）对自身的各项经济条件量化打分，确定本县在发展哪一种（或几种）产业上最具备相关优势，如发展机械产业，在技术水平、人才需求的满足、交通运作能力、机械产业配套能力等方面要求就较高，而新罗区在这一方面就具备相关优势，因此新罗区的机械产业优势相对更突出。

3、在招商引资过程中一定要注意产业项目的规模。一是开发项目要上规模，尽量摆脱小打小闹的项目；二是注意引进龙头企业，如何扶持可以一事一议配套相关措施；三是围绕各自的优势产业引进项目非优势产业或本县发展不作为优势产业的项目则该放弃的就要舍得放弃；如上杭发展铜加工产业，就不一定再发展纺织业。

4、引进项目必须考虑可持续发展。因此，污染重的项目、占地大而产出少的项目可以放弃。决不能仅仅为了产值或GDP而饥不择食。尽管各县（市、区）拥有一定规划的“园区”，但龙岩从根本上讲是土地缺少的地区，土地资源十分有限，目前有的县（市、区）还有一定存量的土地，但这是经济发展滞后所产生的“后发效应”带来的，并不具备长久的优势；我们接受沿海产业的转移，也难有先进型技术型的好项目，所以，要注意尽量利用好土地的“后发效应”，力争更大效益，保持可持续发展。

（三）“园区”建设的规划与建设实施要配套

1、目标要设定

“园区”建设用意在于搭建一个经济发展的主要平台，招商引资的落脚点及项目落地的主要平台。因此，不论是市本级经济的发展还是县域经济的发展，“园区”建设状况如何，在很大程度上会影响市本级经济及县域经济的总量和走向，“园区”建设设定一个发展目标是必经的过程。

发展目标的设定，主要围绕“园区”的功能进行，“园区”的功能应以“高科技、高效率、低污染”为目标，以产出最大化为标准，以产业规模化、集聚化、产业链配套为基础。因此，围绕总体发展目标，就要提出每年的细化目标，如每年要报批的土地量、入驻项目数、基础设施投入金额等具体内容，按照“更高、更快、更好”的要求，促进“园区”的发展。

2、规划要完善
　　各县（市、区）要完善规划布局，推进整合提升。规划是“两区”建设的龙头。“两区”规划要十分重视与城镇总体规划、土地利用总体规划与新农村建设规划的有机衔接，进一步调整和优化整体布局。一是抓好一批重点乡镇工业集中区。将规模较大、特色明显、基础较好的乡镇工业集中区作为重点加以培育。二是发展一批省级开发区（工业园区）的组合区。借助省级经济开发区将邻近乡镇工业集中区纳入其规划范围，或作为扩容区、配套区组合发展，捆绑运作，享受相应的优惠政策。三是重新调整、规划一批乡镇工业集中区，对乡镇工业集中区进行动态管理。打破行政区划界限，将地域相邻、产业相近的乡镇工业集中区进行资源整合，统一规划，联合开发，可以使基础设施共享，提升整体水平。有些发展得较好的工业小区未列入布点区域，如新罗的龙门紫金工业集中区、永定的城郊工业集中区、金丰工业集中区、漳平的双洋工业集中区等，建议市委、市政府启动第二批乡镇工业集中区的布点工作，纳入统一管理范围。四是“园区”内部要完善规划。做到规划先行，有序建设，科学开发。要考虑如何划定不同的产业功能区，一是不同产业相对集中，避免不同产业混杂交错、互相影响，二是要划分不同功能区，如生产区、生活区、服务区。
　　3、供地要优化
　　即是要优化供地机制，确保项目用地。“园区”发展的基础是解决用地。要优化工业用地供应，将工业项目用地指标向“园区”倾斜。“园区”要严格控制新落户项目的投资额、产值、利税、用地规模、容积率等指标，集约高效地利用土地。要强化工业用地管理，“园区”用地必须符合国家政策规定，符合土地利用总体规划和年度计划，严格控制非生产性辅助设施的用地比例和规模。对入区项目要狠抓进度，着力提高开工率、竣工率和投产达产率。制定“园区”闲置土地流转办法，对圈而不用的土地予以收回，盘活存量土地资源，进行二次招商，为优势企业和重点项目腾出发展空间。
　　4、资金要保障
　　要创新开发机制，保障资金投入。开发建设的关键是投入，只有建立了良性的资金保障和投入机制，“园区”才能稳步发展。一是构建有效运作的投融资机构。县级可组建乡镇城镇建设投资公司，作为“园区”的投资经营主体，负责筹措工业集中区基础设施建设资金和落实抵押物。二是努力拓宽投融资渠道。按照“谁投资、谁受益、谁担风险”的原则，广泛吸纳社会资金投入。通过合资、合作方式，直接开发或联合开发建设“园区”尤其是乡镇工业集中区，可以探讨与投资商的合作，由投资商成片开发并负责按要求招商。三是加大市级财政扶持力度，积极争取市级财政对乡镇工业集中区开发建设的扶持。比如我市山多地少，加之农田保护区的制约，这大大增加了乡镇工业集中区的开发建设成本，建议市财政给予实施“坡地开发”面积达80%以上的乡镇工业集中区给予一定的资金补助。
　　5、基础要配套
　　要加快各种条件的配套建设，营造创业环境。一要加强基础设施建设。把“园区”基础设施建设纳入城镇总体规划框架，与城镇基础设施建设相对接，实行统一规划、综合配套、联建共享，最大限度提高基础设施的覆盖范围和利用效率。集中区开发要先行做好道路、水电、排污等基础配套。二要打造公共服务平台。有条件的“园区”要构建以技术、商贸、物流、培训等为主要内容的公共服务平台，合理布局生产服务、商务服业、生活服务的设施体系，提升“园区”综合功能。

（四）、关于“园区”的业务管理工作探讨

 对于“园区”的管理可从两方面探讨：一是从行政隶属角度方面，“园区”应隶属于市、县、区各级政府，“园区”的规划、资金的投入、招商引资、园区管理服务工作等都由本级政府（派出相关管理部门）承担起相关的责任，不同隶属关系的“园区”相互之间不可平调；二是从业务管理方面，国家级的由商务部管理，省级的由省外经贸厅管理，而我市及各县（市、区）的业务主管部门尚未在部门职责中予以确定。从上下对应的角度看，要理顺对“园区”的业务管理，以赋予市、县级外经贸部门此项职能为宜，理由是：一是上下对应，有利于开展工作；二是目前市政府把此项业务基本放在市外经贸局运作，如开展“园区”调研，牵头设立“园区”协会，制定乡镇工业集中区建设资金奖励办法并与财政部门共同安排该项资金的分配等；三是外经贸部门承担牵头组织开展招商引资的职能，“园区”的招商引资在很大程度上也借助于这一平台运作；四是各“园区”目前各自为政，缺乏一个共同的协调机构，政策、情况、问题等的上传下达渠道不畅，而且各“园区”各自独立，相互之间没有业务上的联系性，因此，不论是市级政府还是县级政府要全面了解“园区”的发展情况也缺乏政府部门去掌握与协调。据此，确定市、县级外经贸部门为“园区”的业务管理部门具有可行性。当然，外经贸部门承担“园区”业务管理职能就必须真正发挥作用，如政策传达、工作协调、“园区”互联、指标统计等，因此建议设立“开发区管理科”，充实、配备专职人员，加强为“园区”服务的功能，以促进“园区”的发展。

龙岩是“园区”发展起步较迟的地区，因此在“园区”规划、规模、资金投入、招商引资、产出成效以及管理模式方面都还存在程度不同的问题，一方面市、县两级要主动探索“园区”发展的有效方式，另一方面要在发展“园区”的过程中解决问题。“园区”所存在的问题，如产业定位不明显、产业集聚不突出、产业链配套不完善、管理体制不顺畅等皆与“园区”发展不充分、规模小有关系，没有量的发展就难以有质的改变，所以解决“园区”的问题主要是通过“园区”自身的成长壮大来实现。当然，我们对“园区”的发展还要作不断的探讨，以寻求一条“更高、更快、更好”的发展之路。（2008年6月30日）